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Pour comprendre le fonctionnement de l'Union Européenne

… du moins dans ses grandes lignes


L'Union Européenne est un système institutionnel original, difficile à rapprocher d'autres systèmes existants, et surtout, en évolution régulière depuis sa création.
Si on raisonne en termes de représentation des intérêts, on peut simplifier la présentation comme suit :

  • La Commission Européenne est composée d'un Président et de Commissaires, actuellement un par Etat membre. Elle est un organe à caractère supranational, c'est-à-dire qu'elle représente les intérêts de l'Union dans son ensemble.
  • Le Conseil européen réunit au moins deux fois par an, les chefs d’État ou de gouvernement des États membres, le Président de la Commission, et les ministres des affaires étrangères : il représente essentiellement l'intérêt des Etats membres.
  • Le Conseil de l'Union Européenne réunit les ministres des Etats membres, ministres présents en fonction du sujet traité : il représente les intérêts des Etats membres dans les domaines concernés
  • Le Parlement Européen est composé de députés élus au suffrage universel direct : il représente les Citoyens de l'Union, vous , moi … et tous les autre

Si on raisonne en termes de répartition des pouvoirs et des attributions, l'affaire se complique un peu.
Selon le schéma de séparation des pouvoirs le plus simplifié,  qui est celui adopté avec des variantes, par les Etats européens

  • Le pouvoir exécutif est exercé par un Gouvernement avec à sa tête un Chef d'Etat et / ou un chef de Gouvernement
  • Le pouvoir législatif est exercé par un Parlement (une ou deux chambres)
  • Le pouvoir judiciaire est exercé par l’appareil judiciaire.

Laissons de côté la juridiction de l'Union Européenne ainsi que les différents organes consultatifs et de contrôle pour nous intéresser de plus près aux pouvoirs exécutif et législatif.

Le principe suivant reste valable :

  • La création des règles : pouvoir législatif
  • Leur mise en œuvre : pouvoir exécutif

    - Vous : il y aurait donc un Gouvernement et un chef d'Etat en Europe ?
    - Moi : non, pas à ma connaissance.
    - Vous : pourtant on parle de pouvoir exécutif ?
    - Moi : c'est exact !
    - Vous : il y a bien un Parlement : donc là c'est simple, il exerce le pouvoir législatif ! 
    - Moi : oui, on peut le dire, mais … il n'est pas le seul.

L'Union Européenne mélange les genres.
L'UE n'est pas un Etat, pas même un Etat fédéral. Certains le voudraient, d'autres non … la tentative d'instituer une constitution a échoué à ce jour… c'est le jeu démocratique.
L'UE n'est pas non plus une organisation internationale de type classique, avec des domaines de compétences limités : la sécurité internationale, le développement, les droits de l'homme (l'ONU et ses filiales ), le commerce (l'OMC), les finances, l'économie, la coopération (le FMI) …
Pourtant, comme un Etat, l'UE intervient dans quasiment tous les grands domaines de la vie économique, politique et sociale de ses 27 Etats membres. L'UE crée un droit, commun à tous  et pour cela adopte et met en œuvre ensemble de règles qui constituent "la Loi européenne ".

MAIS ENFIN, QUI FAIT QUOI ?
Toujours dans le souci de vous rendre l’Union européenne un peu plus compréhensible, je vais oser la simplification extrême, celle qu'aucun juriste ne présenterait avec si peu de nuances (et que ceux qui m'ont enseigné le droit communautaire me pardonnent !) :
La construction et la gestion de l'Europe se font à deux niveaux : le niveau intergouvernemental et le niveau supranational.

Au niveau intergouvernemental , on trouve un organe institutionnel et une gamme de procédures décisionnelles

  • L'organe institutionnel : le Conseil européen :
    il n'entre pas directement dans le processus de création des règles de droit. Mais en tant qu'organe politique, c'est lui qui donne les orientations et définit les lignes directrices de la politique de l'Union qui ensuite sera traduite en directives, règlements, mesures de financement, etc…
  • Les procédures décisionnelles de type intergouvernemental :
    c'est le type de procédure qui permet à un ou plusieurs Etats membres ou à un Etat tiers d'être à l'origine d'une proposition, ce qui constitue une exception dans le système législatif ordinaire. Elle est en vigueur pour un nombre limité de domaines : la modification des Traités, l'adhésion de nouveaux membres, les stratégies, actions et positions communes en matière de politique étrangère, la coopération judiciaire et policière en matière pénale. Ce système peut donner lieu à la tenue d'une Conférence intergouvernementale : dans le processus de décision lui-même – l'adoption du texte – et dans sa mise en œuvre, le rôle de la Commission, du Conseil et du Parlement varie. Généralement, le rôle de l'Etat qui assure la présidence est déterminant pour impulser – ou freiner-  ce type d'action.

La prise de décision au niveau supranational est la procédure ordinaire .
Vous vous attendez à ce que, comme dans la plupart de nos Etats, ce soit le Conseil des Ministres qui exerce le pouvoir exécutif ?
On peut le dire … mais en partie seulement...

 

A.   La Commission et le Conseil de l'Union Européenne partagent le pouvoir exécutif

La Commission a le monopole de l'initiative législative, c'est-à-dire qu'elle prépare les propositions qui seront soumises au Conseil et au Parlement. Cette préparation se fait en fonction des orientations données par le Conseil Européen et pour les questions plus délicates après concertation des Gouvernements des Etats membres.

C'est la Commission qui veille à la mise en œuvre des textes adoptés : elle exerce le pouvoir de contrôle de l'application du droit communautaire : c'est pourquoi elle est dénommée "Gardienne des Traités".

La Commission est également chargée de l'exécution du budget. C'est elle aussi qui négocie les accords internationaux entre l'UE et les pays tiers.

Le Conseil de l'UE est le centre de décision politique. Il assure la coordination la coordination de l’action des États et plus particulièrement de leurs politiques économiques générales; il assure aussi un rôle d'exécutif dans la mise en œuvre des décisions prises au niveau intergouvernemental.

 

B.   Le Conseil de l'UE et le Parlement Européen partagent le pouvoir législatif.
C'est-à-dire que les textes proposés  par la Commission vont circuler entre le Parlement et le Conseil : ils seront amendés, négociés, jusqu'à un accord sur la version finale soumise au vote du Parlement et signée par le Conseil.

A l'origine , le Parlement,  n'avait qu'un rôle consultatif. Ses pouvoirs ont été sans cesse renforcés par les différents traités.

La codécision : à partir du Traité de Nice, entré en vigueur en 2003, la procédure législative normale est la procédure "simplifiée" dite de codécision : elle met à égalité le Parlement et le Conseil. S'il y a accord sur le texte dès la première lecture au Parlement, le texte est adopté; si ce n'est pas le cas, une conciliation est engagée : si les parties ne parviennent pas à un accord, le texte n'est pas adopté…

Actuellement la codécision concerne les deux tiers des textes européens, essentiellement  dans les domaines concernant la vie quotidienne dans l'Union : le marché intérieur, la protection des consommateurs,  la libre circulation des travailleurs, les transports, l'environnement, l'éducation, la santé, la culture… Si le traité de Lisbonne entre en vigueur, la codécision d'étendra à d'autres secteurs.

D'autres procédures législatives tendent à disparaître :

La coopération, développée par le traité de Maastricht : elle oblige le Conseil à prendre en considération les amendements votés à la majorité absolue par le Parlement en seconde lecture : c'est donc un renforcement des pouvoirs du parlement. Mais elle a perdu de l'importance du fait de l'extension de la procédure de codécision et ne s'applique plus qu'à quelques questions économiques et monétaires.

La consultation et l'avis conforme qui n'accordent qu'un rôle secondaire au Parlement ne s'appliquent plus qu'à quelques domaines

 

C - Le Parlement dispose en outre de deux autres pouvoirs

Le pouvoir budgétaire, également partagé avec le Conseil. Il participe dès sa préparation, à l'élaboration du budget, il peut   proposer des amendements ou des modifications, il arrête le budget et en contrôle l'exécution.

Le pouvoir de contrôle de l'exécutif
Pour cela le Parlement dispose de plusieurs instruments :

-L'investiture de la Commission, en approuvant d'abord la désignation du Président de la Commission puis en se prononçant sur le programme.
-La motion de censure, qui votée, contraint la Commission dans son ensemble à démissionner
-Les questions parlementaires, avec ou sans débat, au Conseil et à la Commission

Vous êtes arrivé au bout de la lecture ?
Bravo !

Il est vrai que l'organisation mise en place est compliquée. Parce que depuis les origines elle a sans cesse évolué : chaque nouveau Traité a apporté des modifications renforçant de plus en plus le rôle du Parlement.

Aujourd'hui nous sommes presque arrivés à ce que le Parlement Européen soit devenu un vrai Parlement : celui qui "fait" les Lois européennes.
Comme dans toute démocratie, le Parlement Européen reçoit sa légitimité de ceux qui élisent les députés : les Citoyens de l'Union, vous, moi … et tous les autres.
Vous êtes un citoyen européen !

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Pour approfondir
La question vous intéresse ? Vous êtes prêt à décrypter les codes du droit communautaire, à suivre la piste de Bruxelles à Strasbourg … à aborder des sommets historiques Maastricht, Amsterdam, Nice, Lisbonne ? Nul besoin de passer vos nuits sur les 300 et quelques articles du Traité consolidé + les annexes + les protocoles …Le Parlement Européen vous propose des fiches techniques pour tout comprendre. Mais si, courage !  

 


 

 

 
   
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